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              中國式現代化下地方政府債務融資的趨勢

              作者: 發布時間:2024-03-01 15:02:11點擊:81
              黨的二十大報告闡明了中國式現代化的豐富內涵,對金融高質量發展也提出了更高的要求,雖然當前地方政府隱性債務問題仍然突出,但隨著地方政府舉債機制的逐漸完善,我國地方政府債務融資也將趨于良性發展。

              一、 地方政府舉債將規范化

              政府舉債是以政府信用為擔保,向金融機構或其它組織進行債務融資以滿足當地發展需要的一項行為。改革開放以來,我國政府舉債經歷了集資和收費、借助地方政府投融資平臺貸款或發債、發行地方政府債及與社會資本相互合作三個階段。在地方政府舉債發展過程中,中央對于地方政府債務的監管也在逐漸加強,制度的完善促使我國地方政府的舉債行為越來越規范。

              (一)總量控制,實行預算管理
              過去,地方政府債務由于缺乏有效的監管,一直處于無度擴張的狀況。直到2016年財政部印發了《地方政府一般債務預算管理辦法》和《地方政府專項債務預算管理辦法》,明確了地方政府債務分類納入預算管理工作的具體要求之后,中央才通過預算管理的方式,對債券總額以及和社會資本合作的比例進行控制,進而實現對地方債務擴張的總量控制?!?022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》和2023年《政府工作報告》又強調了要繼續加強地方政府債務管理,督促省級政府加強風險分析研判,定期監審評估,釋放出了地方政府債務將進入更嚴格的管制的信號。對于那些隱性債務較高的地區來說,新發債券將多用于借新還舊用途,用于項目建設和補充流動資金用途的新發債券或將經歷更嚴格的監管審核,以落實總量控制。
              (二)政企分離,明確舉債主體
              分稅制改革之后,地方政府財權上移,同時承擔了更多的經濟建設責任,地方政府的財權與事權不匹配,這促使地方政府紛紛組建投融資平臺以滿足資金的需求。在很長一段時間里,投融資平臺的存在為推動地方經濟發展做出了巨大貢獻,但治理結構的不完善、責任主體的不清晰以及操作流程的不規范導致其融資狀況難以被監管,加之其與政府關系緊密,還可能存在內部腐敗問題,這無形之中增加了政府的融資成本。對此,中央一直在積極推進地方政府投融資平臺市場化轉型,并在2015年新修訂的《預算法》中明確了地方政府是地方債務融資唯一合法的發債主體,提出了剝離融資平臺的政府融資職能并禁止政府的擔保行為。2021年4月,國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》,提出清理不合規或失去償債能力的投融資平臺。城投平臺背靠政府發展熱潮已然成為過去式,在未來只有那些效益良好的平臺公司能夠在市場中生存下來。
              (三)風險防范,實現“隱債清零”
              在地方政府舉債主體明確之后,依然有一些地方政府利用政府購買服務、PPP等方式變相舉債,導致地方政府隱性債務規模持續攀升。2016年財政部發布的《地方政府性債務風險處置指南》提出了要“建立健全地方政府債務風險應急處置機制”,此后中央也開始積極推進地方的隱債化解試點工作,并從局部試點逐步延伸到了全國范圍的應用。2017年財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》明確了地方債的限額管理,提出了周轉償還機制,為我國地方隱債化解探索了新路徑。2022年底,廣東、北京已經率先實現了隱債清零,標志著我國向全國范圍內隱債清零的目標邁進了一大步。

              二、違規舉債追責將常態化

              上世紀九十年代的分稅制改革以及新《預算法》的頒布促使地方政府投融資平臺逐步發展成為了地方政府的融資代理人,當時我國針對地方政府違規舉債的法律法規尚不完善,各地政府存在著地方債務有國家“兜底”的誤區,因此他們不惜大幅透支地方財力去大肆舉債并將其投資于見效快、成效明顯的行業。當出現問題時,他們往往會選擇舉新債還舊債,從而形成惡性循環,持續惡化地方的債務情況。在意識到地方債務問題的嚴重性后,我國開始探索對于地方政府債務的有效監管模式。2010年,國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》,初步構建了對于地方政府投融資平臺的監管框架;2014年,《關于加強地方政府性債務管理的意見》發布,一個正式的針對地方政府債務融資的 “開前門、堵后門”的監管框架形成并一直沿用至今;2017年的全國金融工作會議上,習近平總書記指出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任”。此時針對地方政府債務問題的監管已然得到了強化,對于違規舉債行為的追責也逐漸嚴厲,這一時期對于違規舉債的問責一改前一時期的由更高一級的政府機關問責通報,轉而由當地紀委及監委處罰、當地政府通報,同時在問責過程中也幾乎都涉及到了對時任責任人的處罰。
              近年來,隨著地方政府舉債規模進一步擴大,原有的監管框架難以達到預期的效果,地方債務違約事件頻頻發生,針對這一狀況,我國也進一步細化了對于地方政府債務的監管。2021年,中央發布了《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》,針對發行規模增速較快的專項債的監管進行了補充,不僅擴大了監管涉及單位的范圍,還提出了要加強項目準備、項目建設、項目運營、項目專項收入等四個方面的監測。2022年《國家發展改革委辦公廳關于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》的發布,明確了專項債申報條件的同時制定了禁投清單;同年發布的《2022年上半年中國財政政策執行情況報告》和《國務院關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》擴大了專項債的優先支持范圍。對于違規舉債行為追責方面,我國也提出了更加明確的要求,2022年6月發布的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》明確了要堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責,省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理權限各負其責,堅決查處違法違規舉債行為。
              從上述政策的演變以及追責的案例中,能夠明確的一點是,隨著地方政府債務規模的擴張,我國對于地方政府債務的監管越來越重視,中央層面不斷細化和加強監管手段,逐漸從過去粗獷式的管理向精細化治理轉變,并且對于違規舉債行為的處罰也在加重。未來,地方仍然需要發展,地方債務的規模也將持續擴張,為了防范地方債務風險,我國勢必還會繼續加強監管,而對于違規舉債行為的追責也將形成常態化,從而維護地方經濟的平穩運行。

              三、地方債券認可度不斷提升

              經濟增長離不開基礎設施建設的助力,地方政府債券作為地方政府唯一合法的融資渠道,已逐步發展成為我國債券市場不可或缺的一部分。截至2022年末,地方政府債券存量在我國債券市場中占比約為14%,是僅次于國債的第二大債券品種。

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              數據來源:Wind

              結合我國地方政府債券2017-2022年的發行償還走勢圖可以看出,地方政府債券的發行量從24,971.19億元增加到了73,555.79億元,發債規模不斷擴大表明市場對地方政府債券的認可度不斷提高。與此同時,地方政府債券的償還量也從1,896.50億元增加到了27,757.15億元,這說明我國地方政府債券的償還能力在不斷增強。

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              數據來源:Wind
              認購倍數是指證券市場發行股票或債券時,投資者實際有效參與購買該股票或債券金額減去預先確定發行金額,并與該預先確定發行金額的比率,用百分比表示。從地方政府債券的認購倍數來看,地方債券的平均認購倍數在近三年也是呈現出遞增的趨勢。一般認為,認購倍數的大小,可反映出市場參與者對于所發行債券或者股票的認可度。在下圖中,無論是平均認購倍數還是地方債與專項債單獨的認購倍數都基本維持在15以上,反映出市場參與者對于地方政府債券的認可。隨著地方政府投融資平臺的市場化轉型,地方政府債券監管的逐漸完善,地方政府債券也將逐漸發展成為優質的投資產品,加之其本身所具有的稅收優惠,市場參與者對地方政府債的認可度將越來越高。

              參考文獻:

              [1] 趙斌,王朝才,柯勰.改革開放以來中國地方政府舉債融資演變[J].地方財政研究,2019(04):7-19.

              [2] 周茂彬.對地方政府債券發行情況及發行機制變化的實證研究[J].債券,2022(01):29-34.


              苑德江(財達證券債券融資部業務一部負責人)
              馬燕(中國城投50人秘書長)

              (轉載請注明作者及出處)

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